Tác động của mô hình chính quyền 3 cấp đến Quy hoạch đô thị và nông thôn – Bài 1

Trải qua các giai đoạn phát triển, công tác lập quy hoạch đô thị và nông thôn ở Việt Nam đã không ngừng đổi mới để đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Thời kỳ kế hoạch hóa tập trung trước Đổi mới (1986), quy hoạch chủ yếu phục vụ mục tiêu khôi phục kinh tế sau chiến tranh với phạm vi và tầm nhìn còn hạn chế. Bước sang giai đoạn Đổi mới và hội nhập, quá trình đô thị hóa nhanh chóng đặt ra nhu cầu nâng cao chất lượng quy hoạch, hướng tới phát triển bền vững cho cả đô thị và nông thôn.

Năm 2009, Việt Nam lần đầu ban hành Luật Quy hoạch đô thị, tạo khung pháp lý chuyên biệt cho quy hoạch phát triển đô thị. Tuy vậy, hệ thống pháp luật quy hoạch vẫn phân tán với nhiều loại quy hoạch do nhiều Bộ ngành quản lý (quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn, quy hoạch sử dụng đất và các quy hoạch ngành), dẫn đến chồng chéo và thiếu thống nhất trong định hướng phát triển không gian.

Một bước ngoặt quan trọng diễn ra khi Luật Quy hoạch số 21 năm 2017 được Quốc hội thông qua, có hiệu lực từ ngày 01/01/2019​. Luật này thiết lập hệ thống quy hoạch quốc gia thống nhất, quy định việc lập, thẩm định, phê duyệt và quản lý quy hoạch trên phạm vi cả nước. Đáng chú ý, Luật Quy hoạch 2017 đề cao nguyên tắc tích hợp và tính kế thừa trong hoạt động quy hoạch nhằm khắc phục tình trạng quy hoạch thiếu tầm nhìn dài hạn, thường xuyên điều chỉnh theo nhiệm kỳ lãnh đạo trước đây​. Theo khoản 4 Điều 6 Luật này, mọi quy hoạch đô thị và nông thôn phải phù hợp với quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng và quy hoạch tỉnh​. Quy định này giúp bảo đảm sự đồng bộ giữa các cấp độ quy hoạch, giảm thiểu mâu thuẫn và chồng chéo trong định hướng phát triển không gian giữa trung ương và địa phương. Luật Quy hoạch 2017 được coi là luật khung về quy hoạch, tác động đến gần 40 luật liên quan; ngay sau đó, Quốc hội đã phải thông qua luật sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 luật khác để đồng bộ với quy định mới​. Điều này cho thấy tầm ảnh hưởng sâu rộng của Luật Quy hoạch 2017 đối với hệ thống pháp luật quy hoạch, buộc các lĩnh vực chuyên ngành (xây dựng, đất đai, giao thông, v.v.) phải điều chỉnh để phù hợp với cách tiếp cận quy hoạch tích hợp và liên thông. Nhờ những cải cách trên, nhiều đồ án quy hoạch tổng thể và quy hoạch chuyên ngành được lập mới hoặc điều chỉnh theo hướng tích hợp, dài hạn, hạn chế dần tư duy nhiệm kỳ và cục bộ địa phương.

Đến năm 2022, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết 06-NQ/TW về phát triển đô thị bền vững, nhấn mạnh nhiệm vụ hoàn thiện thể chế và nâng cao chất lượng quy hoạch đô thị đến 2030, tầm nhìn 2045. Gần đây nhất, tháng 11/2024, Quốc hội đã thông qua Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn 2024, có hiệu lực từ 01/7/2025​. Đây là bước tiến mới nhằm hợp nhất quy định về quy hoạch đô thị và nông thôn trong một luật thống nhất, tạo cơ sở pháp lý đồng bộ cho việc lập, quản lý và phát triển không gian từ thành thị đến nông thôn. Những thay đổi pháp luật quan trọng này là nền tảng để công tác quy hoạch ngày càng hiệu quả, gắn với chiến lược phát triển kinh tế – xã hội của đất nước trong từng thời kỳ.

Tuy nhiên, bối cảnh hiện nay đang đặt ra một thách thức mới, khi Việt Nam chủ trương cải cách mạnh mẽ bộ máy hành chính. Việc tinh gọn hệ thống chính quyền từ 4 cấp xuống 3 cấp với việc bỏ cấp hành chính cấp huyện, dự báo sẽ tạo ra những tác động sâu rộng đối với mọi lĩnh vực quản lý, trong đó có công tác lập quy hoạch đô thị và nông thôn. Và có lẽ chúng ta sẽ được chứng kiến một bước ngoặt lịch sử tiếp theo của công tác quy hoạch khi mà cả những lý thuyết, mô hình về quy hoạch cũng phải thay đổi cũng như các đồ án quy hoạch đô thị và nông thôn phải được thực hiện điều chỉnh hoặc lập mới lại hoàn toàn.

 

Việc chuyển đổi mô hình chính quyền từ 4 cấp xuống 3 cấp là một thay đổi có tính hệ thống và sẽ tác động đa chiều đến công tác quản lý nhà nước. Đối với lĩnh vực quy hoạch đô thị và nông thôn, để tránh lúng túng và giảm thiểu tác động tiêu cực, việc nghiên cứu trước các ảnh hưởng và chuẩn bị phương án thích ứng là vô cùng cần thiết. Trên thực tế, Bộ Chính trị đã nhấn mạnh quá trình tinh gọn bộ máy phải được tiến hành thận trọng, có lộ trình và đánh giá tác động kỹ lưỡng​. Mọi sự chủ quan, thiếu chuẩn bị đều có thể dẫn đến những xáo trộn lớn, ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý và đời sống người dân. Do đó, ngay từ bây giờ, các cơ quan trung ương và địa phương cần chủ động phân tích, dự báo những vấn đề sẽ nảy sinh trong lĩnh vực quy hoạch khi bỏ cấp huyện để tìm giải pháp ứng phó phù hợp.

Trước hết, cần rà soát khung pháp lý về quy hoạch và xây dựng để đề xuất điều chỉnh, bổ sung kịp thời. Việc sắp xếp lại hệ thống hành chính đòi hỏi phải sửa đổi nhiều văn bản pháp luật liên quan, thậm chí sửa đổi cả những văn bản quan trọng như Hiến pháp cho phù hợp với mô hình mới​. Trong lĩnh vực quy hoạch, các quy định về thẩm quyền lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch đô thị, nông thôn sẽ phải thay đổi tương ứng khi không còn cấp huyện. Chẳng hạn, Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn 2024 và Luật Đất đai (sửa đổi) cần làm rõ: khi không còn quy hoạch xây dựng vùng huyện thì sẽ có quy hoạch vùng liên xã do tỉnh phê duyệt để thay thế hay không; quy hoạch sử dụng đất cấp huyện sẽ được tích hợp lên quy hoạch cấp tỉnh hoặc phân bổ xuống cấp xã ra sao, v.v. Đồng thời, cơ chế phối hợp quản lý nhà nước giữa cấp tỉnh và cấp xã trong điều kiện hai cấp hành chính liên thông trực tiếp cũng phải được nghiên cứu, thiết kế mới​. Đây là vấn đề không chỉ của riêng ngành quy hoạch mà bao trùm nhiều lĩnh vực: làm sao để chính quyền tỉnh và các xã/phường phối hợp nhịp nhàng trong quản lý không gian, hạ tầng, đất đai, môi trường… khi không còn cấp huyện làm đầu mối trung gian.

Việc nghiên cứu mô hình “liên kết vùng phi chính thức” (theo cụm xã hoặc theo khu vực chức năng) có thể là cần thiết để hỗ trợ công tác quy hoạch liên xã trong giai đoạn quá độ. Bên cạnh khía cạnh thể chế, cần chuẩn bị nguồn lực để thích ứng với mô hình mới. Nguồn lực ở đây bao gồm cả nhân lực và vật lực. Ví dụ về nhân lực, đội ngũ cán bộ quy hoạch cấp xã phải được tăng cường về số lượng lẫn năng lực. Ngay từ bây giờ, các địa phương nên xây dựng kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn quy hoạch – quản lý đô thị cho cán bộ cấp xã, đồng thời tuyển dụng thêm nhân sự trẻ có trình độ về làm việc tại cơ sở. Ở cấp tỉnh, bộ máy quy hoạch cũng cần được tái cơ cấu để gánh vác khối lượng công việc lớn hơn sau cải cách. Việc ứng dụng công nghệ thông tin, xây dựng cơ sở dữ liệu GIS về quy hoạch chung cho toàn tỉnh sẽ giúp cấp tỉnh theo dõi và hỗ trợ các xã hiệu quả hơn trong quá trình lập và quản lý quy hoạch. Về vật lực, hạ tầng hành chính và hạ tầng kỹ thuật cần được đầu tư đồng bộ trước khi chuyển đổi mô hình. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, nếu quá trình đô thị hóa và mở rộng không gian quản lý diễn ra nhanh hơn khả năng nâng cấp hạ tầng, sẽ tạo áp lực lớn lên hệ thống giao thông, cấp thoát nước, điện, v.v. cũng như lên bộ máy quản lý địa phương​. Do đó, các địa phương dự kiến thí điểm mô hình 3 cấp cần ưu tiên hoàn thiện hạ tầng thiết yếu (đường kết nối liên xã, trung tâm dịch vụ liên xã, hệ thống thông tin liên lạc…) và nâng cao năng lực quản lý của chính quyền cơ sở trước khi xóa bỏ cấp huyện. Sự chuẩn bị này giúp đảm bảo khi chuyển sang mô hình mới, các hoạt động quy hoạch và phát triển vẫn diễn ra trơn tru, thông suốt, không bị gián đoạn hay gặp “điểm nghẽn” do thiếu hạ tầng. Quan trọng hơn hết, cần xây dựng các phương án chuyển tiếp chi tiết cho công tác quy hoạch đô thị và nông thôn. Ví dụ, tỉnh nên lập kế hoạch chuyển giao các đồ án quy hoạch do cấp huyện quản lý hiện nay về cho cấp tỉnh hoặc cấp xã tiếp tục thực hiện. Các quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng dở dang ở cấp huyện phải được cập nhật vào quy hoạch tỉnh để không bỏ sót mục tiêu phát triển nào khi sáp nhập đơn vị hành chính. Đồng thời, tỉnh có thể thí điểm cơ chế “ủy quyền có thời hạn”, tạm thời ủy quyền một số nhiệm vụ quy hoạch cụ thể cho cán bộ từng huyện phụ trách theo địa bàn trong giai đoạn đầu, nhằm hỗ trợ các xã ổn định tổ chức trước khi chuyển hẳn về mô hình mới. Song song với đó, cần chuẩn bị các giải pháp tình huống để xử lý những vướng mắc có thể nảy sinh: chẳng hạn cơ chế can thiệp của tỉnh khi có mâu thuẫn giữa quy hoạch các xã giáp ranh; phương án điều chỉnh quy hoạch khi sáp nhập xã dẫn đến thay đổi địa giới hành chính; và phương án bảo tồn những giá trị văn hóa – lịch sử mang tính vùng huyện cũ trong quy hoạch mới…

Tất cả những nội dung này đòi hỏi phải được phân tích, tính toán kỹ lưỡng trước khi triển khai mô hình 3 cấp. Nếu không, quá trình thực hiện cải cách có thể gặp nhiều rủi ro và làm gián đoạn công tác quy hoạch, ảnh hưởng đến mục tiêu phát triển chung. Ngược lại, với sự chuẩn bị chu đáo, cải cách bộ máy sẽ là cơ hội để hệ thống quy hoạch đô thị và nông thôn được vận hành trên nền tảng mới tinh gọn, hiệu quả và đồng bộ hơn.

 

Bài 2: Những vấn đề tác động cần nghiên cứu trong bối cảnh mới

Bài 3: Những giải pháp thích ứng