Việc tinh gọn bộ máy chính quyền từ 4 cấp xuống 3 cấp đồng thời với việc tổ chức sáp nhập các đơn vị hành chính ở quy mô lớn đã đặt ra những thách thức chưa từng có cho công tác quy hoạch nói chung và quy hoạch đô thị và nông thôn nói riêng. Để thích ứng với bối cảnh mới, cần triển khai một loạt giải pháp toàn diện từ rà soát, điều chỉnh và hoàn thiện khung pháp lý, đổi mới phương pháp lập quy hoạch, điều chỉnh và lập mới các đồ án quy hoạch, cải cách quy trình thẩm định và phê duyệt, đến xây dựng các cơ chế hợp tác liên vùng, ứng dụng công nghệ cao và đào tạo nguồn nhân lực, nhằm đảm bảo công tác quy hoạch được thực hiện một cách khoa học, hiệu quả và bền vững.

 

Trước hết, cần rà soát, sửa đổi, bổ sung các luật và quy định hiện hành về quy hoạch để phù hợp với mô hình chính quyền mới. Luật Quy hoạch 2017 và các luật chuyên ngành liên quan (như Luật Xây dựng, Luật Đất đai, Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn) phải được rà soát để xóa bỏ hoặc điều chỉnh những quy định về thẩm quyền cấp huyện, phân định lại trách nhiệm giữa cấp tỉnh và cấp xã. Cần đặc biệt làm rõ các nội dung thể hiện mối quan hệ giữa các loại quy hoạch: quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh, quy hoạch đô thị-nông thôn, quy hoạch đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt và các quy hoạch có tính chất kỹ thuật chuyên ngành. Gần đây có một số ý kiến cho rằng để đơn giản hóa hệ thống quy hoạch và tăng cường phân cấp, tạo sự chủ động cho địa phương mà đưa quy hoạch đô thị-nông thôn vào hệ thống quy hoạch chuyên ngành nhưng thực tế quy hoạch đô thị-nông thôn không đơn thuần là quy hoạch chuyên ngành mà thực chất là quy hoạch mang tính tổng hợp đa ngành, đa lĩnh vực nên ý tưởng này có thể dẫn đến nguy cơ mất kết nối giữa chiến lược phát triển kinh tế-xã hội và định hướng phát triển đô thị-nông thôn, mất đi sự liên kết và tính toàn diện, mâu thuẫn với định hướng cải cách của Luật Quy hoạch.

Song song với đó, cần rà soát lại các quy chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật về quy hoạch, tiêu chí phân loại đô thị…để phù hợp với hệ thống chính quyền địa phương 2 cấp. Ví dụ trước đây tiêu chí về đô thị loại III yêu cầu dân số từ 100.000 người trở lên, mật độ dân số toàn đô thị ít nhất 1.400 người/km². Tuy nhiên, khi bỏ cấp huyện, các thị xã mở rộng bao gồm cả các xã lân cận có dân số thấp, diện tích lớn hơn, dẫn tới mật độ dân số có thể giảm xuống thấp hơn mức quy chuẩn hiện hành. Như vậy, cần rà soát lại để điều chỉnh các tiêu chí phù hợp hơn với đặc điểm địa lý, dân cư mới của các đô thị này. Hoặc, trước đây khi quy hoạch mạng lưới đường giao thông, đường cấp huyện được quy định với các tiêu chuẩn cụ thể như là đường cấp IV, V với chiều rộng làn xe từ 3-3,5m thì giờ cũng phải rà soát và điều chỉnh lại các tiêu chuẩn kỹ thuật (chiều rộng, tốc độ thiết kế, kết cấu…) cho phù hợp với mô hình quản lý mới.

 

Sau khi sáp nhập các đơn vị hành chính và tổ chức lại mô hình chính quyền mới cần thiết phải cập nhật lại hệ thống quy hoạch các cấp để phản ánh thực tế mới. Trước tiên cần điều chỉnh hoặc lập mới quy hoạch tỉnh (có thể phải điều chỉnh cả quy hoạch quốc gia và quy hoạch vùng) để tích hợp được tầm nhìn phát triển chung và làm cơ sở định hướng cho quy hoạch cấp dưới, trong đó có quy hoạch đô thị và nông thôn. Đặc biệt, các quy hoạch của các tỉnh sáp nhập cần được xây dựng dựa trên các dự báo và đa kịch bản phát triển khoa học để phát huy lợi thế cạnh tranh và so sánh mới, đáp ứng yêu cầu phát triển dài hạn thay vì chỉ là phép cộng cơ học ghép các quy hoạch cũ.

Tiếp đó, khi bỏ cấp huyện, cần thay thế quy hoạch vùng huyện và liên huyện bằng quy hoạch vùng liên xã. Đây sẽ là tầng quy hoạch trung gian mới, đảm bảo sự liên kết không gian giữa các xã trong tỉnh. Việc lập quy hoạch vùng liên xã giúp giải quyết các vấn đề liên xã như quy hoạch hạ tầng giao thông, cấp thoát nước, xử lý rác thải, phát triển cụm công nghiệp – dịch vụ… một cách đồng bộ và hiệu quả.

Bên cạnh đó, các đồ án quy hoạch đô thị và nông thôn hiện có cũng cần được rà soát, cập nhật theo ranh giới mới. Nhiều đô thị mở rộng địa giới hoặc sáp nhập vào đơn vị lớn hơn sẽ phải điều chỉnh quy hoạch chung, quy hoạch phân khu tương ứng. Tương tự, ở nông thôn, khi một số xã hợp nhất, cần lập mới quy hoạch nông thôn mới cho xã mới trên cơ sở tích hợp quy hoạch của các xã cũ, đảm bảo không gian phát triển liên tục. Mỗi đồ án quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết cần được cập nhật các yếu tố về dân số, sử dụng đất, hạ tầng… theo hiện trạng đơn vị hành chính mở rộng. Việc lập lại quy hoạch kịp thời giúp các đơn vị mới sớm ổn định định hướng phát triển và thu hút đầu tư.

 

Phương pháp lập quy hoạch hiện nay thiên về cách tiếp cận truyền thống, tuyến tính và “dự báo tĩnh”. Các đô thị thường lập quy hoạch chung với tầm nhìn 20-30 năm, dự báo quy mô dân số, lao động mục tiêu và từ đó xác định “sức chứa” về đất đai, hạ tầng cần thiết. Cách tiếp cận “dự báo – phân bổ” này mang nặng tính số học, dựa vào các chỉ tiêu, tiêu chuẩn cố định (diện tích đất ở bình quân, diện tích cây xanh trên đầu người, bán kính phục vụ công trình công cộng…), phù hợp với nền kinh tế bao cấp xong chưa phù hợp với quy luật kinh tế thị trường, nhiều quy hoạch chưa bám sát nhu cầu thực tế nên thiếu tính khả thi và trở thành các quy hoạch treo. Phương pháp lập quy hoạch truyền thống bộ lộ nhiều hạn chế khi thực tế thay đổi nhanh khiến quy hoạch lạc hậu. Do đó, cần chuyển sang phương pháp lập quy hoạch đa kịch bản, chủ động xây dựng nhiều kịch bản phát triển cho các chỉ tiêu như dân số, đô thị hóa, kinh tế… Quy hoạch sẽ định hướng không gian tương ứng cho mỗi kịch bản, kèm theo các giải pháp linh hoạt để thích ứng với các tình huống khác nhau. Chẳng hạn, quy hoạch vùng liên xã có thể chuẩn bị sẵn phương án mở rộng khu dân cư nếu dân số tăng vượt dự báo trung bình, hoặc phương án chuyển đổi công năng đất đai nếu kinh tế biến động chậm hơn dự kiến.

Để hỗ trợ việc xây dựng kịch bản khả thi và chính xác, cần ứng dụng các công cụ mô hình hóa, GIS, dữ liệu lớn và trí tuệ nhân tạo (AI). Việc khai thác dữ liệu lớn (Big Data) từ nhiều nguồn – thống kê dân cư, dữ liệu giao thông, viễn thám, dữ liệu kinh tế theo thời gian thực – sẽ cho phép xây dựng bức tranh toàn diện về xu hướng phát triển. Nhờ đó, dự báo trong quy hoạch sẽ dựa trên “bằng chứng dữ liệu” thay vì chỉ dựa vào giả định chủ quan. Cách tiếp cận truyền thống với dữ liệu hạn chế dễ dẫn đến dự báo thiếu chính xác, trong khi phân tích dữ liệu lớn giúp khám phá các mô hình ẩn và mối tương quan phức tạp, nâng cao độ tin cậy của dự báo quy hoạch. Bên cạnh đó, việc sử dụng mô hình động (System Dynamics), trí tuệ nhân tạo và các mô hình toán kinh tế khác cho phép mô phỏng diễn biến đô thị dưới tác động của nhiều yếu tố tương tác (dân số, kinh tế, môi trường…). Các mô hình này giúp thử nghiệm các kịch bản “what-if” (điều gì xảy ra nếu) để đánh giá hiệu quả của từng phương án quy hoạch. Ứng dụng AI trong dự báo quy hoạch sẽ sớm trở thành xu thế nhờ khả năng nhận dạng các hình thái phát triển đô thị từ dữ liệu quá khứ và hiện tại, dự đoán các xu hướng phát triển tương lai, giúp các nhà quy hoạch tìm ra các kịch bản phát triển tối ưu. Một ví dụ điển hình gần đây đã áp dụng kết hợp mô hình động và kịch bản là thành phố Tây An, Trung Quốc. Các nhà quy hoạch đã sử dụng mô hình hệ thống động lực để mô phỏng 8 kịch bản (kế hoạch) phát triển đô thị khác nhau, từ đó lựa chọn phương án tối ưu đáp ứng mục tiêu phát triển bền vững​. Ứng dụng các phương pháp hiện đại như vậy sẽ giúp quy hoạch ở nước ta có tầm nhìn linh hoạt, khoa học hơn, đặc biệt trong bối cảnh chuyển đổi mô hình chính quyền làm biến đổi các giả định nền tảng.

 

Việc giảm bớt một cấp chính quyền đòi hỏi tinh giản quy trình phê duyệt quy hoạch, loại bỏ các khâu trung gian không cần thiết. Trước đây, nhiều đồ án quy hoạch phải tuần tự qua báo cáo, xin ý kiến cấp huyện rồi mới lên tỉnh thẩm định, nay có thể bỏ hẳn cấp huyện trong quy trình. Thay vào đó, cấp tỉnh sẽ chịu trách nhiệm chính trong thẩm định các quy hoạch của xã và vùng liên xã, với sự tham gia hướng dẫn của các sở ngành chuyên môn. Quy trình mới sẽ rút ngắn thời gian phê duyệt đáng kể. Trên thực tế, để đẩy nhanh sắp xếp đơn vị hành chính giai đoạn 2023–2025, Chính phủ và Quốc hội đã cho phép thực hiện song song một số thủ tục thay vì tuần tự như trước. Ví dụ, khi sáp nhập các xã, hồ sơ quy hoạch đô thị và phân loại đô thị được tiến hành đồng thời với đề án sáp nhập, qua đó sẽ rút ngắn đáng kể thời gian hoàn thiện thủ tục​.

Một vấn đề quan trọng khác là xây dựng cơ chế pháp lý linh hoạt cho phép triển khai dự án đầu tư phù hợp với định hướng quy hoạch chung mà không cần chờ điều chỉnh quy hoạch chi tiết. Trong giai đoạn chuyển tiếp, sẽ có độ trễ giữa quy hoạch cấp trên (điều chỉnh theo đơn vị mới) và các quy hoạch phân khu, chi tiết (chưa kịp điều chỉnh). Để không “đóng băng” hoạt động đầu tư, cần quy định rằng nếu một dự án phù hợp với quy hoạch chung hoặc quy hoạch tỉnh đã được phê duyệt, thì được phép triển khai sau khi có sự chấp thuận của cơ quan có thẩm quyền, ngay cả khi quy hoạch phân khu/chi tiết cũ của khu vực đó chưa cập nhật. Về lâu dài, cần luật hóa cơ chế quy hoạch mở, tránh cứng nhắc khiến địa phương lỡ cơ hội phát triển chỉ vì vướng thủ tục cập nhật quy hoạch.

 

Trong bối cảnh chuyển đổi mô hình chính quyền địa phương từ 4 cấp sang 3 cấp, việc quản lý, thực hiện quy hoạch đô thị và nông thôn sẽ trở nên phức tạp hơn do các tỉnh phải trực tiếp quản lý số lượng lớn các đơn vị hành chính cấp xã. Đặc biệt, trong giai đoạn đầu thực hiện sáp nhập hành chính và tái cấu trúc bộ máy quản lý, tình trạng thiếu hụt nhân lực chuyên môn và khối lượng công việc tăng cao sẽ đòi hỏi sự hỗ trợ rất nhiều từ các giải pháp công nghệ. Việc ứng dụng các nền tảng công nghệ thông tin như GIS, AI, BIM và mô phỏng không gian 3D không chỉ giúp giảm áp lực về nhân lực mà còn nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác lập, quản lý và thực hiện quy hoạch đô thị – nông thôn trong bối cảnh mới.

Trước tiên, cần xây dựng hệ thống thông tin địa lý (GIS) và cơ sở dữ liệu quy hoạch đô thị và nông thôn tập trung ở mỗi tỉnh liên thông với hệ thống cơ sở dữ liệu quy hoạch quốc gia. GIS là công cụ hữu hiệu có thể giúp trực quan hóa các dữ liệu quy hoạch, giúp cán bộ quản lý có cái nhìn tổng thể, chính xác về thực trạng và xu hướng phát triển không gian đô thị – nông thôn; Dễ dàng cập nhật, theo dõi biến động trong quá trình phát triển đô thị – nông thôn như biến động đất đai, dân số, môi trường, hạ tầng kỹ thuật; Tạo cơ sở cho việc ra quyết định nhanh chóng, chính xác thông qua các mô hình dự báo và phân tích GIS; Tăng cường sự minh bạch, khả năng tiếp cận thông tin của người dân, doanh nghiệp, các cơ quan liên quan.

Cùng với dữ liệu không gian, việc ứng dụng các công nghệ mới như trí tuệ nhân tạo AI và mô phỏng 3D mở ra cơ hội nâng cao chất lượng dự báo và quản lý phát triển đô thị. AI có thể hỗ trợ phân tích lượng dữ liệu khổng lồ thu thập được, tìm ra những xu hướng tiềm ẩn và tối ưu hóa phương án quy hoạch. Chẳng hạn, AI có thể phân tích dữ liệu giao thông theo thời gian thực để gợi ý điều chỉnh quy hoạch giao thông đô thị, hoặc dự đoán nhu cầu sử dụng đất dựa trên xu hướng phát triển kinh tế – xã hội địa phương. Thực tế nhiều thành phố lớn trên thế giới đã phát triển mô hình không gian địa lý 3D bao phủ cả thành phố để mô phỏng các không gian giúp chính quyền đưa ra quyết định nhanh chóng và chính xác hơn. Ví dụ thành phố Thượng Hải, Trung Quốc đã đạt giải thưởng thành phố thông minh nhất thế giới nhờ những công nghệ này. (Quảng cáo tí: Công ty Đất Vàng Việt Nam của SGroup cũng đã làm chủ được các công nghệ GIS kết hợp 3D, Bim để mô hình hóa các khu đô thị và khu công nghiệp cho một số chủ đầu tư).

 

Con người luôn là yếu tố quyết định sự thành bại của mọi chính sách. Do đó, khi bộ máy quy hoạch thay đổi, cần đặc biệt chú trọng đào tạo lại và nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ quản lý quy hoạch ở các cấp, nhất là cấp cơ sở. Sau khi sáp nhập, chính quyền cấp xã sẽ phải gánh vác nhiều nhiệm vụ hơn trước, đòi hỏi cán bộ xã (phòng địa chính – xây dựng, phòng kinh tế – hạ tầng…) phải có kiến thức tổng hợp về quy hoạch và quản lý đô thị, nông thôn. Cần triển khai ngay các chương trình bồi dưỡng kiến thức quy hoạch cho cán bộ cấp xã bao gồm cả các kiến thức chuyên môn về quy hoạch cũng như năng lực sử dụng công nghệ và phân tích dữ liệu. Cần chú trọng đến các khóa đào tạo về kỹ năng ứng dụng phần mềm GIS, khai thác cơ sở dữ liệu quy hoạch, sử dụng các mô hình dự báo cho cán bộ quy hoạch các cấp. (Có thể tham khảo các khóa đào tạo về GIS, BIM của Viện khoa học công nghệ AIST thuộc SGroup Việt Nam).

Nhìn chung, có rất nhiều giải pháp để thích ứng với sự thay đổi trong công tác quy hoạch đô thị và nông thôn khi chuyển sang hệ thống chính quyền địa phương hai cấp. Nhưng yếu tố quan trọng nhất quyết định sự thành công của những giải pháp này chính là sự thay đổi tư duy quy hoạch từ cách tiếp cận tĩnh, đơn tuyến sang cách tiếp cận linh hoạt, đa chiều và dài hạn cùng với đó là phát huy tối đa hiệu quả của công nghệ hiện đại trong quản lý, kết hợp với việc nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ quản lý quy hoạch. Chỉ khi công nghệ và nguồn nhân lực được chuẩn bị kỹ lưỡng thì các địa phương mới có thể thích nghi hiệu quả, hướng tới phát triển bền vững đô thị và nông thôn trong điều kiện mới.